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创新七个机制 推进“管资本为主”落地

发布日期:2017-03-23 作者:admin  字体显示:【大】  【中】  【小】

近日举办的首届“中国企业改革发展论坛”上,多位专家表示,今年国企改革举措层层落地见效,国企改革提速,而“管资本为主”成新亮点。

2003年十六大提出建立“管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”,拉开了我国国有资产管理体制改革序幕。2003年到2013年国有资产管理体制改革的实践,对于以前国有资产出资人代表缺失、多部门监管又缺乏明确权力界区的情况,无疑是国家所有制形式的重大进步,并取得阶段性成果,国有资产出资人代表制度基本建立,保值增值责任初步得到落实,国有资产规模、利润水平、竞争能力也得到较大提升。

十八届三中全会提出“以管资本为主加强国有资产监管”,指明深化国有资产管理体制改革的方向,要着力解决现行国有资产管理体制中依然存在的政企、政资、所有权和经营权未最终分开;国有资产监管职权存在越位、缺位或错位的现象;国有资产监督机制不健全和有效性较弱,以及国资布局结构和配置缺乏市场化手段等问题。

国有资产管理体制以管资本为改革方向,目标是要建立面向创新发展需要的新型国资管理体制,继续推进政企分开、政资分开、所有权与经营权分离,破除影响国有资本服务创新发展的体制机制弊端,强化国有企业市场主体地位、激发企业活力与动力。建立和完善“管资本为主”的国有资产管理体制,不仅要明确各级国资管理机构“管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报和维护资本安全”,不干预企业的日常经营活动,不干预企业的法人财产权和经营自主权的职能定位,更要创新与职能定位、权责体系和监管方式相配套的七大机制,在运行方式上保障国资管理机构切实履行优化国资布局、规范国资运作、提高资本收益和保障资本安全的监管职责。

国资预决算与收益的激励约束机制

预算约束是国有资产管理责任的基点,现在各级国有资产管理机构大都缺乏独立的国资预算约束。国资预算要从政府财政部门分离出来,由国资管理机构为预算编制和执行主体,以产权为依据、权责发生制为原则,独立编制覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本预算,并成为政府财政复式预算体系的重要组成。

国资预决算机制能有效约束出资人、委托人、受托人、代理人和经营管理者等不同主体各自承担的责任,可作为检验各方主体工作业绩的基础数据,强化国有产权及收益的正向激励与约束,保障国有资产管理目标可预期,保值增值权利和责任更明确。

国资预算要努力从固定预算转为弹性预算、从增量预算转为零基预算,不断提高国资预算精度和控制力,推动预算资金使用情况检查的常态化和规范化,形成产权清晰、目标明确、覆盖全部国有资本的经营管理责任体系。通过完善全覆盖的国有资本经营预决算和收益管理体系,发挥国有资本经营预算机制在推进结构调整和科技创新中的引领作用,以市场为导向、以企业为主体,按照“做好增量、盘活存量、主动减量”的思路,加大国有资本调整力度,促进所出资企业转型升级;国资预决算管理机制要与国资管理机构和国有企业领导人员绩效薪酬改革相结合,改进绩效考核和办法,强化对国资经营管理行为的激励与约束,推进国有资本收益和国有资产处置等非税收入及时足额上缴,提高国有资本配置效率。

国资形态转换的进退调整机制

遵循市场规则,健全国有资本市场化退出通道,通过国有资本不同形态之间的转换,实现国有资本的有序进退,促进国有资本结构调整和国有企业提质增效,促进国有资本投资营运更好服务于国家战略目标。

这需要以资本有序进退规范调整存量,科学配置增量,80%以上的国有资本集中投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域,重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步和保障国家安全,优化国有资本布局结构。

以资本有序进退推进经营性国有资产尤其是商业类竞争性国有企业的资本证券化,增强企业国有资本的流动性,在增加精准投资过程中优化国有资本投资结构。

以资本有序进退加快处置低效无效资产,出清过剩产能,处置“僵尸企业”,推进资产重组,培育战略性新兴产业和服务业,支持企业依法合规通过证券交易、产权交易等市场,以市场公允价格处置国有资产,优化国有产权结构;以资本有序进退促进国有资本与社会资源整合,实现资源优化配置与优化再生,积极发展混合所有制经济,带动社会资本运作效率的提高,优化融资结构。

以资本有序进退促进科技创新,发展高新技术产业,用高新技术改造传统产业,促进制造业向产业链两端延伸,优化产品结构、提高产品质量,提升产业能级,调整优化产业结构。

国有产权统一进场的交易机制

通过国有产权统一进场交易,实现产权、资源价值的最大化,以国有资源的流转与集聚,带动社会资本与资源的优化配置,引导各种所有制的资本重组、整合,促进资源共享,提高资源配置效率。通过国有产权进场交易机制,规范国有产权和资源交易行为,防止国有资产流失和腐败行为的产生,推进廉政建设。

对政府配置资源中应该或可以通过市场化方式配置的国有资产,“应进必进、能进必进”,纳入统一的产权交易平台进行规范交易,采取招拍挂或其他方式进行优化配置;通过在产权交易市场公开、诚信、规范地转让企业国有产权, 保证社会公众知情权, 充分发现各类意向受让人, 形成有效的市场竞价机制, 促进企业国有产权有序流转和公平交易, 更好推动国有经济布局和结构调整。

明晰权责分级代理的治理机制

坚持运用法治思维和法治方式,加强现代企业制度建设,规范公司法人治理,构建“管资本”为主的国有资产管理权责体系。

国资管理机构要通过正确选用正面清单或负面清单,制定权力清单、责任清单与监管清单,科学界定国有资产出资人与授权经营的国资平台公司、与直接出资的企业、与控股或参股的上市公司之间的权利边界。

规范治理是“管资本”为主新体制的制度基石。在出资人清单管理的框架下,“一企一策”制定公司章程、规范董事会运作、严格选派和管理股东代表和董事监事,将国有出资人意志有效体现在公司治理结构中。依据《公司法》《企业国有资产法》等法律法规,推进依法治企,健全协调运转、有效制衡的治理结构和治理机制,结合国有企业分类和国有资本授权经营体制改革实践,构建由“出资人清单”+“公司章程”+“治理规则”形成权责明晰、分级代理的治理机制。

国有资产监管机构职能定位以管资本为主,在产权纽带的纵向维度,形成两种持股方式:

一种是国资委、授权经营的国资平台公司和国有企业三个层级,国资委通过改革授权经营体制实行间接持股;另一种是国资委对不进入国资平台的出资企业直接持股。在管理幅度的横向维度,按照国有资本功能定位,将出资企业分商业类和公益类两大类(地方国企也有分为竞争类、功能类和公共服务类三大类),按企业组织形式可再细分为国有独资、混合所有制和上市公司三类,因企制宜推进分类改革、分类定位、分类监管与分类治理;出资企业是否进国资平台、资本是否上市或是混合多元、阶段性持股还是长期持股,都将依据国资布局和目标定位,在发展中实现动态调整。

公司治理机制要遵循资本市场规则,进行个性化、针对性设计,才能科学界定出资人监管职责,推动国有资产监管真正步入法制化、规范化轨道;才能真正保护公司制企业法人财产权,保障国有企业作为独立市场主体依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束和自我发展,促进国有企业与社会主义市场经济的深度融合。

管控风险预测预警的监管机制

按照“事前规范制度、事中加强监控、事后强化问责”的思路,坚持权利以出资为限、监管以法定为据,摒弃国资监管中行政化管理的陋习,更多运用法治化、市场化的方式创新监管机制。

运用互联网和大数据技术,建立出资人监管信息化工作平台,实现信息共享和动态监管。对国有资产配置项目规划、评估、审核、交易、收支等过程实施电子化监督管理,完整记录国资营运各类动态信息,形成“来源可溯、去向可查、监督留痕、责任可究”的完整信息链条。

在监管信息工作平台基础上,建立国有资产营运风险监测和预警制度,加强国有资本运营质量及监管企业财务状况的监测,强化对权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集部门和岗位的管控监督,一旦出现异常信息,即启动风险事件调查或风险预警和防控程序;通过加强公司章程管理,规范董事会运作,严格选派和管理股东代表和董事、监事,严格国有产权流转环节监管,重点加强对国有资本运营质量及监管企业财务状况的监测,国有产权流转环节的监管,严守防止国有资产流失的底线,实现维护出资人权益和尊重企业自主经营权的有效结合。

推进部门和地区之间监管资源共享、横向协调、纵向联通的协同监管,构建国资监管与政府监管、社会监督相结合的国资监管新格局。

国资经营责任的究责倒查机制

建立全面覆盖各级国资管理机构及国有企业的责任追究工作体系,以法律法规为准绳,严格国资管理和国有企业内部制度规定,严格界定违规经营投资责任。对违反规定、未履行或未正确履行职责,造成国有资产损失,以及其他严重不良后果的国资监督管理者和国有企业经营管理有关人员,严肃追究问责,实行重大决策终身责任追究制度。

“有权必有责、行权受监督”,建立全面覆盖国资运行系统经营管理责任的审计评价制度,形成职责明确、流程清晰、规范有序的责任追究机制,对国资经营管理中重大决策失误和失职渎职责任及时进行追究倒查,责任追究的范围、标准、程序和方式做到公开透明、清晰规范,责任追究工作实现有章可循。

国有资产监管信披与报告机制

建立信息披露和报告机制,打造阳光国企。一是设立信息公开网络平台,国资监管信息披露做到真实、全面、及时、充分,既能便捷监管部门、企业职工、利益相关者以及普通公众进行国资国企营运全过程的查询监督,也能对国资国企依法运营形成有效的约束。依法依规及时准确披露国有资本运营和监管情况、国有企业公司治理和管理架构、财务状况和企业负责人薪酬等信息,可杜绝暗箱操作,保障信息对称,不仅将压缩企业违规运营、经营者“寻租”的空间,也会使内部人控制和打擦边球等不良经营行为暴露于阳光之下。

二是建立定期报告机制。国资管理机构负责人应该定期向本级政府述职并报告工作;定期向本级人民代表大会报送国有资产预决算情况、国资布局结构调整、运营效率、安全保障和国有资产保值增值等情况,接受权力机构与社会公众的监督评价。

(摘自:3月20日 《企业观察报》)